Статья 215 БК РФ (действующая редакция с комментариями). Утратила силу с 1 января 2008 г.
СТ 215 БК РФ - Утратила силу.
Комментарий к Ст. 215 Бюджетного кодекса РФ
В буквальном толковании исполнить бюджет - значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и профинансировать все запланированные бюджетом расходы. Исполнение бюджета как стадия бюджетного процесса означает мобилизацию всех запланированных по бюджету доходов и финансирование предусмотренных расходов.
Понятие казначейского исполнения бюджетов из разряда научной концепции перешло в сферу практического применения после принятия Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О федеральном казначействе". Данным Указом в Российской Федерации было учреждено федеральное казначейство, основной задачей которого является организация, осуществление и контроль исполнения федерального бюджета. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 1997 г. N 477 "О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета", Правительству Российской Федерации было предложено принять меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета. Введено данное понятие было как альтернатива банковской системе исполнения бюджетов, установившейся в Российской Федерации после развала Госбанка. Статья 15 сегодня не действующего Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. N 1734-1 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РСФСР" гласила, что в РСФСР устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета. Центральный банк Российской Федерации, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия другой банк по его поручению ведут счета и являются кассирами соответствующих органов исполнительной власти. Аналогичная норма была в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления".
Казначейское исполнение бюджетов прежде всего означает реализацию принципа единства кассы (см. статью 216 Бюджетного кодекса). При этом исполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти, который и совершает все без исключения транзакции по перечислению средств бюджета. Получатели, распорядители и главные распорядители бюджетных средств, таким образом, дистанцированы от совершения операций с выделяемыми им бюджетными средствами, "касса" находится у органа, исполняющего бюджет. Этим достигается полная прозрачность и подконтрольность со стороны правительства (администрации, органа местного самоуправления) при расходовании средств бюджетов, так как при любой попытке расходования средств бюджетов происходит предварительный и текущий контроль за их целевым использованием и наличием достаточных оснований для совершения платежа. Можно утверждать, что казначейское исполнение бюджетов означает реализацию принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 Бюджетного кодекса). Без казначейского исполнения бюджетов, то есть вынесения кассы "наружу", в специально созданный орган исполнительной власти, призванный беспристрастно исполнять свои функции, реализация вышеуказанного принципа невозможна и он останется простой декларацией. Кроме того, казначейское исполнение бюджетов является важнейшим условием для соблюдения не вошедшего в Бюджетный кодекс принципа бюджетной системы "обеспеченности бюджетных расходов и платежей". Наличие принципа единства кассы диктует необходимость обеспеченности бюджетных расходов, когда кассовый расход не может превышать выделенного лимита финансирования по соответствующему коду бюджетной классификации, а тот, в свою очередь, - объема ассигнований по сводной бюджетной росписи. Только наличие специального органа исполнительной власти, в ведении которого находится "касса" бюджета, позволяет контролировать расходование бюджетных средств в пределах утвержденных лимитов и ассигнований.
Казначейское исполнение рекомендуется для исполнения бюджетов всех уровней. Такая государственная политика нашла отражение в Федеральном законе от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который устанавливает, что органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными органами федерального казначейства на основе соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления информации, а также вправе заключать соглашения с территориальными органами федерального казначейства об обслуживании исполнения местных бюджетов. В этом случае полномочия органов федерального казначейства распространяются на организации, осуществляющие операции со средствами местного бюджета. Закон предусматривает возможность, в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета, создания муниципального казначейства за счет средств местного бюджета.
Что касается бюджетов субъектов Российской Федерации, то пунктом 1 статьи 134 Бюджетного кодекса предусмотрено, что финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекту Российской Федерации через федеральное казначейство Российской Федерации.
Задача по переводу на казначейскую систему исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации из года в год устанавливается законом о федеральном бюджете. В соответствии со статьей 37 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год" Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить в 1999 году перевод на казначейскую систему исполнения бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, систематически не обеспечивающих своевременную выплату текущей заработной платы работникам бюджетных организаций, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Статьей 45 Федерального закона от 31 декабря 1999 г. N 227-ФЗ "О федеральном бюджете на 2000 год" была определена задача продолжить в 2000 году перевод высокодотационных субъектов Российской Федерации на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства. В частности, здесь перечислены такие субъекты Российской Федерации, как Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Тыва, Кемеровская область, Коми - Пермяцкий автономный округ, Эвенкийский автономный округ. И, наконец, аналогичная норма имеется в статьей 40 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год".
Типовое соглашение между администрацией субъекта Российской Федерации (органом местного самоуправления) и управлением (отделением) федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации утверждено Приказом Минфина России от 11 мая 1999 г. N 35н.
Правила кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов утверждены Приказом Минфина России от 19 апреля 2000 г. N 46н.
Что касается так называемых субъектов - доноров, не получающих из федерального бюджета финансовую поддержку на покрытие кассовых разрывов, то ими реализуется право на создание собственного органа, исполняющего бюджет. Например, Постановлением кабинета министров Республики Татарстан от 15 января 1999 г. N 3 в целях реализации Указа Президента Республики Татарстан от 7 июля 1998 г. N УП-584 "О переходе на казначейскую систему исполнения бюджета" образован Департамент казначейства Министерства финансов Республики Татарстан. Существует собственное казначейство у Правительства г. Москвы.
В отношении федерального бюджета следует подчеркнуть, что его перевод на казначейскую систему исполнения сегодня завершен. Федеральное казначейство, созданное Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. N 1556, в настоящее время имеет территориальные органы по всем субъектам Российской Федерации, а также в абсолютном большинстве городов, районов и районов в городах. Система органов федерального казначейства представляет собой централизованную структуру во главе с Главным управлением федерального казначейства, состоящую также из управлений федерального казначейства по субъектам Российской Федерации и подчиненных им отделений по городам, районам и районам в городах. Действуют органы федерального казначейства на основании Положения о федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864. Дальнейшее развитие органов федерального казначейства регламентировано Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 1999 г. N 677 и рассчитанной до 2004 года.
Можно утверждать, что казначейское исполнение как форма исполнения бюджетов имеет значительные перспективы для развития. Для пояснения необходимо сделать исторический экскурс.
Золотое правило бюджета, каковым считалось математическое равенство сумм расходов и доходов, является элементарным принципом частных финансов, господствовавшим также и в сфере государственных финансов большинства стран Западной Европы вплоть до начала XX века. В догме бюджетного равновесия была пробита брешь, когда заметили, что бюджеты представлялись и утверждались сбалансированными, но в результате их исполнения чаще всего создавался дефицит, поскольку расходы в ходе исполнения превышали заранее исчисленные доходы. Как альтернатива "золотому правилу" появилась доктрина систематического дефицита, главным образом развившаяся под влиянием идей Кейнса. Ее суть в том, что дефицит можно не считать злом, он в масштабах государства может иметь и положительные результаты. Опасным может быть дефицит торгового баланса, так как он выражает утечку богатств за границу, но в пределах национальной территории бюджетный дефицит не может уменьшить богатства страны. Очевидны минусы такого подхода - бюджетный дефицит требует покрытия государственных расходов экстраординарными методами, какие могут иметь форму государственных займов либо межгосударственных кредитов, последствия чего безусловно отрицательны.
В результате развития экономической мысли появились более тонкие концепции бюджетного равновесия, предусматривающие циклический дефицит либо покрытие имеющегося дефицита средствами, получаемыми из неинфляционных источников. Результат борьбы идей состоит в том, что бюджетный дефицит из тщательно избегаемого и скрываемого зла стал планируемым и объективно существующим фактором.
Важно это потому, что подлинный размер бюджетного дефицита реально (несмотря на запланированный в бюджете процент) можно увидеть лишь на стадии исполнения бюджета, и в этот же момент необходимо принять меры по предотвращению его возможных социальных и экономических последствий.
Исходя из вышеизложенного можно допустить такую перспективу развития казначейства (органа, исполняющего бюджет), когда оно трансформируется из органа, исполняющего бюджет, в орган "динамического равновесия", сглаживающего возможные колебания запланированного хода исполнения бюджета. То есть в сфере денежного обращения казначейство может выступать не только как кассир, но и как орган, имеющий самостоятельные кредитные ресурсы и покрывающий за счет их, а также за счет ссуд как временные кассовые разрывы, так и расходы бюджета, недофинансированные в результате превышения уровня дефицита бюджета. Здесь важно помнить, что казначейство - не организация, отделенная от государства (как это происходит при банковском исполнении бюджетов), а само государство, рассматриваемое в качестве кассира и банкира.