Статья 151 БК РФ (действующая редакция с комментариями). Утратила силу с 1 января 2008 г.
Комментарий к Ст. 151 Бюджетного кодекса РФ
Комментируемая статья определяет систему органов, обладающих бюджетными полномочиями. В нее входят:
1. Финансовые органы. Законодатель не дает четкого определения финансового органа. Он устанавливает, что структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ.
Финансовые органы участвуют в осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований, т.е. деятельности по планомерному образованию, распределению и использованию денежных фондов в целях реализации основных задач и функций государства (местного самоуправления), а также обеспечению финансовыми ресурсами деятельности государственных органов (органов местного самоуправления).
Центральное место среди финансовых органов занимает Министерство финансов РФ с его территориальными органами.
Министерство финансов РФ (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти (п. 1 Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. N 273). Для осуществления своих полномочий Министерство финансов Российской Федерации может создавать в установленном порядке свои территориальные органы.
Основными задачами Министерства финансов РФ являются:
1) совершенствование бюджетной системы Российской Федерации, развитие бюджетного федерализма;
2) разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации;
3) концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально - экономического развития Российской Федерации;
4) разработка проекта федерального бюджета и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета; составление отчета об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;
5) разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени Российской Федерации; управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;
6) разработка и реализация единой политики в сфере развития финансовых рынков в Российской Федерации;
7) участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государственных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;
8) разработка единой методологии составления бюджетов всех уровней и отчетов об их исполнении;
9) осуществление в пределах своей компетенции государственного финансового контроля;
10) обеспечение методологического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях), а также в соответствии с законодательством Российской Федерации аудитом в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).
В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов федерального казначейства, включающая Главное управление федерального казначейства Министерства финансов РФ и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт - Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Казначейство подчиняется министру финансов Российской Федерации.
На органы казначейства возложено выполнение следующих основных задач:
- организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета, управление средствами на счетах казначейства;
- регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом Федерации и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами;
- осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;
- сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы Российской Федерации;
управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации;
разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для соблюдения органами государственной власти и управления, предприятиями, учреждениями и организациями, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов, а также ведение учета государственной казны Российской Федерации.
2. Органом денежно - кредитного регулирования является Банк России.
Основными целями деятельности Банка России являются (ст. 3 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 394-1 "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"):
1) защита и обеспечение устойчивости рубля, в т.ч. его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам;
2) развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.
Основными бюджетными полномочиями Банка России являются (ст. 155 Бюджетного кодекса РФ):
1) разработка совместно с Правительством РФ и представление на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно - кредитной политики;
2) обслуживание счетов бюджетов;
3) осуществление функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.
3. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются:
а) Счетная палата Российской Федерации, полномочия которой определены в Федеральном законе от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" <*>. В соответствии с этим Законом (ст. 1) Счетная палата РФ является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему;
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 167.
б) контрольные и финансовые органы исполнительной власти.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (п. 2 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ);
в) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
Органы государственного и муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления (п. 1 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ).
Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 года N 990 <*> Министерство экономического развития и торговли РФ осуществляет следующие функции, прямо или опосредованно связанные с бюджетным процессом и бюджетным регулированием:
--------------------------------
<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 1 (часть II). Ст. 125.
- принимает участие в подготовке предложений об общих направлениях финансовой, бюджетной, налоговой, денежно - кредитной, валютно - кредитной и таможенно - тарифной политики Российской Федерации;
- разрабатывает сводный финансовый баланс по Российской Федерации, в том числе по субъектам и регионам Российской Федерации, предложения об основных показателях федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации, участвует в разработке совместного заявления Правительства РФ и Центрального банка РФ о среднесрочной стратегии и экономической политике;
- подготавливает с участием Министерства финансов РФ, Министерства промышленности, науки и технологий РФ и других федеральных органов исполнительной власти проект Бюджета развития Российской Федерации на соответствующий год и обеспечивает эффективное использование средств Бюджета развития Российской Федерации;
- участвует в разработке экономического обоснования бюджетной политики, отдельных разделов и подразделов расходов федерального бюджета, а также обеспечивает подготовку экономического обоснования и формирование бюджетной заявки на финансирование поставок продукции (работ, услуг) для федеральных государственных нужд;
- вносит в установленном порядке предложения по формированию показателей проекта федерального бюджета в части финансирования федеральных целевых программ, включая программы, государственным заказчиком которых является Министерство экономического развития и торговли РФ;
- разрабатывает с участием Министерства финансов РФ и других федеральных органов исполнительной власти и представляет в Правительство РФ адресную федеральную инвестиционную программу, осуществляет на ее основе формирование годовых лимитов государственных инвестиций, финансируемых за счет средств федерального бюджета;
- проводит с участием федеральных органов исполнительной власти анализ, оценку и отбор инвестиционных проектов для предоставления денежных средств и государственных гарантий за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и совместно с Министерством финансов РФ обеспечивает финансирование инвестиционных проектов за счет средств инвесторов и средств, выделяемых (гарантируемых) из Бюджета развития Российской Федерации;
- другие полномочия.
Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики могут создавать собственные финансовые органы и органы финансового контроля.
Финансовые органы, создаваемые на региональном уровне, - это министерства финансов республик в составе Российской Федерации, департаменты (управления) финансов областей, краев и т.д.
Статус и задачи финансовых органов субъектов рассмотрим на примере города Москвы, используя Положение о Департаменте финансов г. Москвы, утвержденное распоряжением мэра от 30 марта 2000 года N 340-РМ <*>.
--------------------------------
<*> Вестник Мэрии Москвы. 2000. N 10.
Департамент финансов города Москвы (далее - Департамент финансов) является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, обеспечивающим разработку и реализацию единой бюджетно - финансовой политики Правительства Москвы, составление и исполнение бюджета города Москвы, исполнительно - распорядительные функции по управлению финансами города Москвы и координирующим деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти города Москвы.
Департамент финансов подчиняется Правительству Москвы, его деятельность курирует непосредственно премьер Правительства Москвы.
Департамент финансов осуществляет свою деятельность в рамках единой бюджетно - финансовой политики Правительства Москвы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти города Москвы, органами местного самоуправления.
В структуру Департамента финансов входят Московское городское казначейство, другие управления и отделы, а также территориальные обособленные подразделения - финансово - казначейские управления административных округов города Москвы.
Основными задачами Департамента финансов являются:
1. Разработка и реализация единой бюджетно - финансовой политики Правительства Москвы на основе перспективных и краткосрочных программ социально - экономического развития города Москвы с учетом принципа их сбалансированности с реальными финансовыми ресурсами.
2. Совершенствование процесса исполнения бюджета города Москвы с целью максимальной мобилизации финансового потенциала города и обеспечения целевого и рационального использования бюджетных средств.
3. Составление проекта бюджета города Москвы с учетом прогноза социально - экономического развития города и обоснованных заявок отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти города Москвы по бюджетному финансированию.
4. Обеспечение устойчивости финансовой системы города Москвы и ее активного воздействия на ускорение социально - экономического развития города, повышение эффективности хозяйствования.
5. Организация и осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за целевым и рациональным расходованием бюджетных средств, выделенных комплексам городского управления, отраслевым, функциональным и территориальным органам исполнительной власти города Москвы.
6. Организация исполнения и исполнение бюджета города Москвы по доходам и расходам с использованием казначейского метода, управление средствами бюджета, находящимися на банковских счетах, исходя из принципа единства кассы.
7. Организация учета всех доходов бюджета и заемных ресурсов города Москвы, находящихся на счетах бюджета города Москвы.
8. Осуществление краткосрочного прогнозирования доходов бюджета и объема финансовых ресурсов города Москвы, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах расходов, установленных на соответствующий период.
9. Организация учета бюджетных обязательств получателей бюджетных средств, контроль за их соответствием установленному объему расходов бюджета и целевым использованием.
10. Сбор, обработка и анализ оперативной информации о состоянии бюджетной системы города Москвы, составление сводного отчета об исполнении бюджета города Москвы.
11. Разработка мероприятий по реализации политики администрации города Москвы в области формирования и развития финансового рынка.
12. Разработка предложений Правительству Москвы по увеличению доходной базы бюджета города Москвы и изысканию дополнительных финансовых ресурсов.
13. Участие совместно с органами исполнительной власти города Москвы в разработке и осуществлении мероприятий по привлечению в экономику города кредитных ресурсов и инвестиций. Инициативное изыскание средств и дополнительных источников пополнения бюджета города Москвы.
14. Разработка предложений Правительству Москвы по совершенствованию методов финансово - бюджетного планирования, финансирования, отчетности и осуществления финансового контроля.
Специализированными постоянно действующими органами финансового контроля, создаваемыми на уровне субъекта Российской Федерации, являются контрольно - счетные, счетные, контрольно - бюджетные палаты. Эти органы осуществляют свою деятельность на основании соответствующих законов субъектов Российской Федерации, реже - положений, утверждаемых региональными законодательными (представительными) органами.
Муниципальные образования для обслуживания местного бюджета создают муниципальные казначейства и иные финансовые органы (должности).
В качестве примера рассмотрим структуру финансовых органов мэрии города Ярославля. В соответствии с Постановлением мэрии от 19 января 2000 г. N 71 в качестве самостоятельных структурных подразделений мэрии города Ярославля действуют:
- департамент финансов;
- управление городского казначейства.
В соответствии с Положением о департаменте финансов мэрии г. Ярославля (приложение N 3 к Постановлению мэра от 19 января 2000 г. N 71) департамент является структурным подразделением мэрии г. Ярославля, призванным реализовать единую финансовую политику в органах городского самоуправления путем формирования единого городского бюджета, при казначейской форме его исполнения, а также мобилизации денежных средств на дальнейшее улучшение социально - культурного и бытового обслуживания населения города.
Департамент финансов мэрии по всем вопросам своей деятельности подчиняется мэру города Ярославля.
Департамент возглавляется заместителем мэра - директором, который назначается на должность и освобождается от должности мэром города в установленном порядке.
Основными задачами департамента финансов являются:
- реализация единой финансовой политики в органах городского самоуправления путем формирования единого городского бюджета при казначейской форме его исполнения;
- экономически обоснованное планирование доходов и расходов городского бюджета, а также составление смет текущих расходов социального развития территорий города;
- мобилизация бюджетных и внебюджетных средств для мероприятий по развитию отраслей городского хозяйства, территорий города и дальнейшему улучшению социально - культурного и бытового обслуживания населения города;
- выработка предложений по вопросам выпуска и размещения лотерей и займов, установления местных налогов, сборов, цен и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;
- осуществление контроля за соблюдением предприятиями и организациями города государственной дисциплины цен, тарифов, наценок и скидок.
Управление городского казначейства мэрии г. Ярославля определяется как структурное подразделение мэрии г. Ярославля, призванное реализовать единую финансовую политику в органах городского самоуправления путем казначейского исполнения единого городского бюджета, а также мобилизации денежных средств и их направления на дальнейшее улучшение социально - культурного и бытового обслуживания населения города.
Управление городского казначейства мэрии в своей деятельности подчиняется мэру города Ярославля и заместителю мэра - директору департамента финансов.
Управление возглавляет начальник управления, который назначается на должность и освобождается от должности мэром города при согласовании с заместителем мэра - директором департамента финансов мэрии г. Ярославля.
Основными задачами управления являются:
- реализация единой финансовой политики в органах городского самоуправления путем казначейского исполнения единого городского бюджета;
- проведение мероприятий по обеспечению своевременного и полного поступления всех доходов, предусмотренных в городском бюджете;
- обеспечение экономного расходования бюджетных и внебюджетных средств строго по целевому назначению и в меру выполнения производственных показателей муниципальными предприятиями и бюджетными учреждениями;
- направление бюджетных и внебюджетных средств в соответствии с утвержденными планами на финансирование мероприятий по развитию отраслей городского хозяйства, территорий города и дальнейшему улучшению социально - культурного и бытового обслуживания населения города.