Комментарий к СТ 38.2 БК РФ
Статья 38.2 БК РФ. Принцип единства кассы
Комментарий к статье 38.2 БК РФ:
Тринадцатым и последним принципом бюджетной системы Российской Федерации является принцип единства кассы. Этот принцип отнесен к принципам бюджетной системы Российской Федерации Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", который дополнил Бюджетный кодекс Российской Федерации ст. 38.2.
Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы был предусмотрен и в ранее действовавшем законодательстве. Более того, упоминание принципа единства кассы в официальных документах встречается во времена Александра II. В период монархической России единство кассы обеспечивалось казначейством как подразделением Министерства финансов <1>. Постановлением ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. "О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик" было установлено, что исполнение единого государственного бюджета Союза ССР осуществляется на основе единства кассы Союза ССР.
--------------------------------
<1> Лушин С.И. О "единстве кассы" (историческая справка) // Финансы. 2003. N 3. С. 65 - 67.
Ранее нормы, предусматривающие принцип единства кассы, также содержались в Бюджетном кодексе Российской Федерации, однако этот принцип не был включен в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, а содержался в главе, регулирующей исполнение бюджетов. Принцип единства кассы был ранее расположен в главе, посвященной исполнению бюджета, в связи с тем, что применяется именно на этой стадии бюджетного процесса, но с точки зрения законотворческой техники введение принципа единства кассы в перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации является более логичным, поскольку это соответствует структуре действующего законодательства и облегчает его применение.
Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Сущность принципа единства кассы заключается в том, что все бюджетные средства стекаются в одну "кассу", которой является единый счет бюджета, и из него же расходуются. Принцип единства кассы можно также назвать принципом единого счета бюджета. После вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации среди практиков и ученых велась дискуссия по поводу понимания и внедрения на практике принципа единства кассы. Были сформулированы разные подходы в понимании данного принципа. Сторонники первого подхода считают, что единство кассы можно рассматривать не как один единственный счет бюджета, а как совокупность счетов, один из которых является основным, а другие второстепенными. Сторонники второго, более жесткого, подхода к пониманию принципа единства кассы рассматривают его только как один счет бюджета и считают, что данный принцип вводит запрет на открытие других счетов бюджета, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
В настоящее время правоприменительная практика складывается так, что все доходы бюджета зачисляются на единый счет бюджета и с него же производятся расходы бюджета, что подтверждает судебная практика <1>.
--------------------------------
<1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 07.03.2007 по делу N А26-3412/2006; Постановление ФАС Поволжского округа от 10.05.2005 N А12-33438/04-С40.
Конституционный Суд Российской Федерации отмечает значимость организации работы по проведению и учету на едином счете бюджета субъекта Российской Федерации операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Российской Федерации и кассовым выплатам из него, а также надлежащего правового регулирования в данной сфере деятельности с учетом конституционных принципов единства экономического пространства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрены два исключения из принципа единства кассы. Исключение составляют:
- операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
- операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" было уточнено понятие принципа единства кассы, в том числе расширены пределы исключений из принципа единства кассы. Если раньше исключением являлись только операции по исполнению федерального бюджета, осуществляемые за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации, то теперь это операции по исполнению бюджетов всех уровней бюджетной системы, а также были добавлены операции, осуществляемые в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.
Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит широкий перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации, которые подробно урегулированы в ст. 28 - 38.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принципы бюджетной системы Российской Федерации являются нормами-принципами, широко применяются на практике и представляют собой правила поведения, обязательные для исполнения субъектами бюджетных правоотношений.
Все указанные принципы являются основополагающими прикладными принципами бюджетной системы Российской Федерации и базируются на основных конституционных принципах, таких, как федеративное устройство Российской Федерации, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Принципы бюджетной системы Российской Федерации находятся в системной взаимосвязи друг с другом, зачастую один принцип вытекает из другого.