Комментарий к СТ 10 БК РФ
Статья 10 БК РФ. Структура бюджетной системы Российской Федерации
Комментарий к статье 10 БК РФ:
Бюджет занимает центральное место в финансовой системе РФ и обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством и муниципальными образованиями, выступает действенным механизмом финансовой политики государства.
Бюджет - это реальная основа осуществления политики государства.
Бюджетное устройство и проблемы его функционирования являются основным вопросом государственной политики. Бюджетная система - главное звено в процессе воздействия государства на реальный сектор экономики. Бюджет является не только средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, совершенствование материально-технической базы общественного воспроизводства.
Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система <1>.
--------------------------------
<1> Бюджетная система России: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 1999. С. 9.
БК РФ использует термин "бюджетное устройство", но не дает его понятия. Законодатель фактически не разграничивает понятия "бюджетное устройство" и "бюджетная система". Если обратиться к структуре БК РФ, то часть вторая называется "Бюджетная система Российской Федерации", однако раздел I - "Бюджетное устройство Российской Федерации", а глава 3 - "Бюджетная система Российской Федерации".
Бюджетное устройство есть организация бюджетной системы, что предполагает структурное построение ее элементов, их взаимосвязь. Оно определяется федеративным устройством государства, наличием местного самоуправления. Бюджетное устройство обусловливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает такое взаимодействие элементов бюджетной системы, которое обеспечивает ее целостность, единство и обособленность существования каждого бюджета <1>.
--------------------------------
<1> Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. М., 2002. С. 13.
Таким образом, бюджетное устройство - это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов <1>.
--------------------------------
<1> Химичева Н.И. Финансовое право. М.: Юристъ, 2003. С. 176.
Необходимо отметить, что бюджетное устройство определяется устройством государства. Если государство федеративное, то бюджетная система трехуровневая, а если государство унитарное, то двухуровневая.
Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня - государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.) <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 176.
До 1991 г. в СССР существовал Государственный бюджет, в который входил союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик. Государственный бюджет СССР включал в себя около 50 тыс. бюджетов, в том числе союзный бюджет, 15 республиканских бюджетов союзных республик, 20 республиканских бюджетов автономных республик, 8 бюджетов автономных областей, 10 бюджетов автономных округов, 134 областных и краевых бюджета, 1999 городских, 3644 районных, 3700 бюджетов городских поселков и 41 тыс. бюджетов сельских Советов народных депутатов <1>. Бюджет нижестоящего уровня включался в бюджет вышестоящего уровня. Эта система существовала с 1924 г. и была закреплена Конституцией СССР.
--------------------------------
<1> Бесчеревных В.В., Цыпкин С.Д. Советское финансовое право. Юридическая литература. М., 1982. С. 118.
В 1991 г. произошли коренные изменения в существующей бюджетной системе в связи с образованием самостоятельного суверенного Российского государства, начался процесс создания бюджетной системы, основанной на федеративных, демократических началах. Приняты важные документы: Декларация о государственном суверенитете России 12 июня 1990 г. и Постановление первого съезда народных депутатов "О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР". 31 октября 1990 г. принят Закон "О формировании бюджетов в РСФСР в 1991 году", который определил принцип формирования бюджетов в Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> ВВС РСФСР. 1990. N 22. Ст. 262.
Важным этапом явилось принятие Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 г. <1> и Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г., которые закрепили трехуровневую бюджетную систему РФ.
--------------------------------
<1> ВС РФ. 1991. N 46. Ст. 1543 (с последующими изменениями и дополнениями).
В ходе преобразований был упразднен Государственный бюджет СССР. В результате общегосударственный денежный фонд был разделен более чем на 53 тыс. самостоятельных бюджетов, составивших бюджетную систему трех уровней: федеральный бюджет; бюджеты субъектов Федерации, бюджеты муниципальных образований <1>. Данное положение явилось следствием осуществления в стране политических и экономических реформ, становлением суверенитета республик.
--------------------------------
<1> Иванова Н.Г., Канкулова М.И. Межбюджетные взаимоотношения в РФ: анализ, перспективы, зарубежный опыт. Санкт-Петербург, 1995. С. 6.
Понятие бюджетной системы Российской Федерации закреплено в ст. 6 БК РФ. Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) относятся:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.
Новеллой БК РФ явилось включение с 1 января 2000 г. в состав бюджетной системы первого и второго уровня бюджетов государственных внебюджетных фондов. Понятие государственного внебюджетного фонда было ранее закреплено в ст. 13 БК РФ <1>.
--------------------------------
<1> Государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (данное понятие исключено из ст. 13 БК РФ ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ).
Государственные внебюджетные фонды выполняют на практике социальную функцию государства, поскольку предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.
Порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 145 БК РФ) совпадает с процедурой составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ (ст. 148 БК РФ). Правительство Российской Федерации представляет в Государственную Думу отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год не позднее 26 августа текущего года одновременно с проектом федерального закона об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (п. 3 ст. 149 БК РФ).
Однако следует заметить, что в состав бюджетной системы входят лишь только бюджеты государственных внебюджетных фондов и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. Средства же внебюджетных фондов не консолидируются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований. Государственные внебюджетные фонды представляют собой самостоятельные финансовые учреждения, денежные средства которых находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат <1>.
--------------------------------
<1> Химичева Н.И. Финансовое право. М.: Юристъ, 2003. С. 242.
Таким образом, на современном этапе развития нашего государства мы имеем трехуровневую бюджетную систему Российской Федерации.