Вы здесь

Комментарий к СТ 7 БК РФ

Статья 7 БК РФ. Бюджетные полномочия Российской Федерации

Комментарий к статье 7 БК РФ:

1. Положениями комментируемой главы определен исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области бюджета. В новой редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ дано более точное новое наименование главы 2 - "Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". До внесения изменений глава называлась "Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления". В прежней редакции была некоторая неопределенность законодательно установленного объема полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и государственных органов в области регулирования бюджетных общественных отношений (ст. 7, 8 Бюджетного кодекса РФ): название статей говорит о полномочиях органов государственной власти, однако нормы содержат перечень предметов ведения государства и государственно-территориальных образований. Например, право на бюджет принадлежит именно Российской Федерации, а не федеральным органам государственной власти, хотя Российская Федерация и реализует свои бюджетные полномочия через органы государственной власти. В связи с этим не следовало бы отождествлять компетенцию государства и государственно-территориальных образований с полномочиями органов государственной власти, что было учтено законодателем в новой редакции.

Однако в ст. 6 Бюджетного кодекса дано определение понятия бюджетных полномочий, установленных настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В ст. 7, 8, и 9 БК РФ указаны бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, тогда как в ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления), в связи с этим необоснованно рассматривать полномочия, закрепляемые ст. 7, 8, 9 БК РФ, в качестве содержания компетенции государственных органов. Перечисленные ст. 7, 8 и 9 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъекту РФ, муниципальным образованиям как государственно-правовым образованиям, носителем прав на собственный бюджет. Таким образом, обращает на себя внимание, что наименование комментируемых статей не отражает их действительного содержания, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике.

2. До 1 января 2005 г. (то есть до вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ) рассматриваемая статья называлась "Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений". Слово "компетенция" происходит от латинского "competentia" (ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями ("ведают что-то"), и б) круг полномочий (прав и обязанностей "ведать чем-то") <1>. Советский энциклопедический словарь определяет компетенцию как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу <2>. Законодатель отождествил понятие "компетенция" и понятие "полномочия", имеющих в научной литературе разные определение и смысловую нагрузку, и в связи с этим является неточным с точки зрения юридической техники. В.И. Даль определял "полномочие", во-первых, как "возможность, право судить о ком, о чем или кого"; во-вторых, в соответствии с тем, "кому и что подсудно"; в-третьих, имея для этого "законные, прямые, полные, признанные и полноправные права" <3>. Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами..." <4>. Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах, но и разделение сфер власти - предметов ведения. В связи с указанным можно прийти к выводу, что понятие "компетенция" является более широким термином, так как включает в себя: права и обязанности (полномочия), предметы ведения и другие элементы. В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу, тогда как компетенция может быть как государственного органа, так и государства и его территорий. Понятие "компетенция" более полно отражало содержание комментируемой статьи, но законодатель внес изменения, и в связи с этим следует говорить о бюджетных полномочиях Российской Федерации, содержащихся в ст. 7 Бюджетного кодекса, составляющих компетенцию федеральных органов государственной власти.

--------------------------------

<1> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11.

<2> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1984. С. 613.

<3> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М., 1979. Т. 2. С. 148.

Бесплатная юридическая консультация по телефонам:

8 (499) 938-53-84 (Москва и МО)

8 (812) 467-95-33 (Санкт-Петербург и ЛО)

8 (800) 301-79-07 (Регионы РФ)

<4> См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 146.

Следовало бы изменить наименования ст. 7, 8 и 9 БК РФ, изложив их в следующей редакции:

Статья 7 БК РФ. Компетенция Российской Федерации в области бюджетной деятельности.
Статья 8 БК РФ. Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетной деятельности.
Статья 9 БК РФ. Компетенция местного самоуправления в области бюджетной деятельности.

Бюджетные полномочия Российской Федерации, исходя из особенностей ее бюджетно-правового статуса, можно подразделить на две группы:

1. Бюджетные полномочия Российской Федерации как суверенного единого и неделимого федеративного государства.

2. Бюджетные полномочия Российской Федерации в отношении собственного и нижестоящих бюджетов.

Первая группа бюджетных полномочий основана на конституционных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию и что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Следовательно, Российская Федерация имеет такие бюджетные полномочия, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления.

К бюджетным полномочиям Российской Федерации как единого и неделимого суверенного федеративного государства (первая группа) можно отнести:

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

- определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга;

- осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации;

- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

- установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;

- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;

- установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджета.

Осуществление Российской Федерацией как единого государства своих бюджетных полномочий позволяет проводить единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику нашей страны.

Вторую группу составляют полномочия по формированию, распределению и использованию федерального бюджета и полномочия по отношению к бюджетам нижестоящего территориального уровня:

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

- установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;

- определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

- определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета.

В зависимости от группы (вида) бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные полномочия субъектов, они могут быть материального и процессуального характера.

Бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государства и выражает экономический потенциал суверенитета России, обеспечивает выполнение внутренних и внешних функций и задач. Российская Федерация - суверенное государство, субъект международного права. В силу этого Российская Федерация имеет право на самостоятельный бюджет.

Анализируя положения ст. 7 Бюджетного кодекса можно рассмотреть бюджетные полномочия Российской Федерации в бюджетной сфере по следующим направлениям.

Первую группу бюджетных полномочий Российской Федерации следует определить как установление общей системы мер по координации и сбалансированию бюджетов всех уровней:

- установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;

- установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления);

- временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

- осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Вторую группу полномочий составляют права Российской Федерации, отражающие важную координирующую роль России в функционировании бюджетной системы всего государства в области доходов и расходов:

- определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

- определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Третья группа бюджетных полномочий также отражает характеристику бюджетных полномочий Российской Федерации как суверенного федеративного государства, субъекта международного права, это полномочия Российской Федерации в области регулирования государственного и муниципального долга:

В четвертую группу бюджетных полномочий Российской Федерации следует выделить процессуальные бюджетные полномочия, именно по координации и осуществлению бюджетного процесса:

В пятую группу бюджетных полномочий Российской Федерации следует выделить полномочия по регулированию межбюджетных отношений, в которых проявляется принцип бюджетного федерализма, основанный на реализации бюджетных прав всех уровней государственного устройства страны:

- определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Шестая группа полномочий Российской Федерации относится к юрисдикционным полномочиям:

- установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;

- установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

На федеральном уровне должны устанавливаться государственные минимальные социальные стандарты - государственные услуги, предоставление которых гражданам на возмездной и возвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и из бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории страны. На уровне Российской Федерации устанавливаются также нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

На федеральном уровне определены перечень и порядок формирования государственных внебюджетных фондов, организационные вопросы управления их деятельностью.

Бюджетные полномочия состоят из прав и обязанностей субъектов, в связи с этим можно говорить о бюджетных правах, которые могут принадлежать как конкретным представительным и исполнительным органам власти разного уровня, так и государству в целом, национально-государственным образованиям. В советском и российском законодательствах, в юридической литературе широко применялся термин "бюджетные права" для характеристики прав государства, его административно-территориальных единиц и соответствующих органов власти в сфере бюджетных правоотношений. Права в данном случае понимаются как меры возможного поведения. В зависимости от группы (вида) бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются бюджетные права субъектов, они могут быть материального и процессуального характера.

Бюджетные права Российской Федерации относительно федерального бюджета складываются путем реализации прав на:

1. Федеральный бюджет.

2. Нормативно-правовое регулирование бюджетной деятельности России на федеральном уровне.

3. Установление предельного размера дефицита федерального бюджета и его профицита, разработку мер по их сбалансированию.

4. Самостоятельное определение направления использования средств федерального бюджета, в том числе средств, выделяемых по конкретным статьям.

5. Получение собственных доходов, включаемых в федеральный бюджет.

6. Утверждение состава защищенных статей текущих расходов федерального бюджета.

7. Образование в составе федерального бюджета бюджета развития, резервных и иных целевых фондов.

8. Утверждение в составе федерального бюджета оборотной кассовой наличности.

9. Организацию и осуществление составления, рассмотрения, утверждения проекта федерального бюджета, исполнения федерального бюджета и составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета.

В следующую группу бюджетных прав Российской Федерации следует выделить полномочия России относительно бюджетов субъектов РФ:

1. Право на разграничение бюджетных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

2. Право осуществлять бюджетное регулирование путем утверждения дифференцированных или единых нормативов отчислений от регулирующих доходов для зачисления их в бюджеты субъектов Федерации и (или) путем выделения определенных форм финансовой помощи (субсидии, субвенции, дотации).

3. Право на образование фондов финансовой поддержки регионов.

4. Право на возмещение субъектам Российской Федерации дополнительно произведенных расходов или неполученных доходов в результате действий органов государственной власти Российской Федерации.

5. Право на установление порядка и осуществление защиты бюджетных прав субъектов Российской Федерации.

6. Право на осуществление контроля за соблюдением регионами федеральных нормативных актов Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации позволяет взаимно сочетать интересы России как единого государства, так и интересы муниципальных образований. Это определяет наличие бюджетных прав Российской Федерации относительно бюджетов муниципальных образований:

1. Правовое регулирование основ по образованию, распределению и использованию централизованного денежного фонда муниципального образования.

2. Правовое регулирование основ организации межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований.

3. Установление единых методологических подходов формирования местных бюджетов.

4. Установление минимальных государственных стандартов для формирования местных бюджетов.

5. Определение порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для реализации органами местного самоуправления государственных полномочий федерального уровня.

6. Установление порядка предоставления финансовой помощи из федерального бюджета местным бюджетам.

7. Регулирование порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов Российской Федерации.

8. Определение порядка компенсаций уменьшения доходов или увеличения расходов бюджетов муниципальных образований, возникших в связи с принятием решений органов государственной власти Российской Федерации.

9. Установление и обеспечение гарантий финансовой самостоятельности муниципальных образований.

10. Установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований.

11. Осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления федеральных нормативных правовых актов.

Россия как единое федеративное государство обладает бюджетными полномочиями в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.