Вы здесь

Статья 161. Особенности правового положения казенных учреждений

СТ 161 БК РФ

1. Казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

2. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.

3. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

3.1. Порядок определения платы и (или) размер платы за оказанные услуги и (или) выполненные работы при осуществлении казенным учреждением приносящей доходы деятельности устанавливается (устанавливаются) государственным (муниципальным) органом, в ведении которого находится казенное учреждение, если иное не предусмотрено соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

4. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с настоящим Кодексом.

5. Заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств, если иное не установлено настоящим Кодексом, и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящего пункта при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

6. В случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд новых условий государственных (муниципальных) контрактов, в том числе по цене и (или) срокам их исполнения и (или) количеству (объему) товара (работы, услуги), иных договоров.

Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

6.1. В случае признания в соответствии с настоящим Кодексом утратившими силу положений закона (решения) о бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, казенное учреждение вправе не принимать решение о расторжении ранее заключенных договоров и соглашений, подлежащих оплате в плановом периоде, при условии заключения дополнительных соглашений к указанным договорам и соглашениям, определяющих условия их исполнения в плановом периоде.

7. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение.

8. Казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика.

9. Казенное учреждение обеспечивает исполнение денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в соответствии с настоящим Кодексом.

10. Казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются.

10.1. Казенное учреждение на основании договора (соглашения) вправе передать иной организации (централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности.

11. Положения, установленные настоящей статьей, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов.

Комментарий к Ст. 161 Бюджетного кодекса РФ

1. До принятия Бюджетного кодекса единого определения бюджетного учреждения не существовало. Ведомственные нормативные акты определяли бюджетные учреждения с различной степенью похожести. Например, совместным письмом Государственной налоговой службы Российской Федерации от 17.03.94 N ВЗ-4-15/39н и Министерства финансов Российской Федерации N 28 "О транспортном налоге" установлено, что "к бюджетным организациям относятся учреждения и организации, основная деятельность которых полностью или частично финансируется за счет средств федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов. Обязательным условием являются открытие финансирования по смете и ведение бухгалтерского учета и отчетности в порядке, предусмотренном для бюджетных организаций". Аналогичное определение изложено для целей налогообложения в Инструкции Государственной налоговой службы Российской Федерации от 10 августа 1995 г. N 37 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций".

Инструкция Госналогслужбы РФ от 10.08.1995 N 37 "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций" утратила силу в связи с изданием Приказа МНС РФ от 15.06.2000 N БГ-3-02/231 "Об утверждении Инструкции Министерства Российской Федерации по налогам и сборам "О порядке исчисления и уплаты в бюджет налога на прибыль предприятий и организаций".

Понятие "бюджетная организация" можно было найти также и в доктринальных источниках. Финансово - экономический словарь под редакцией академика Назарова (Москва, 1995 год) определяет бюджетные организации в качестве юридических лиц, которые функционируют в непроизводственной сфере и осуществляют свою деятельность на некоммерческих началах, получая средства для текущего содержания и развития из федерального, регионального или местного бюджетов.

Необходимо заметить, что приведенные выше определения вполне достаточны для финансиста, но не исчерпывающи с правовой точки зрения, поскольку неочевидны возможные организационно - правовые формы, в которых могут существовать бюджетные организации, не установлены направления их деятельности.

Из определения бюджетного учреждения, установленного Бюджетным кодексом, можно выделить его следующие признаки:

- во-первых, бюджетное учреждение - организация некоммерческая,

- во-вторых, существующая в форме созданного Российской Федерацией (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) учреждения.

Третий, финансовый критерий для отличения бюджетной организации является ключевым. Это условие финансирования основной деятельности полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов. Следует обратить внимание, что финансируется именно основная деятельность, то есть те направления деятельности, которые определены государством (субъектом Федерации, муниципального образования) при создании учреждения. Фонд, например, став собственником переданного ему учредителем имущества, далее действует на свой страх и риск, уже не рассчитывая на помощь при осуществлении своей основной деятельности и полностью отвечая по своим обязательствам. Собственник имущества учреждения, напротив, в соответствии со 120 статьей Гражданского кодекса, несет субсидиарную ответственность по его обязательствам (см. п. 10 статьи 158 Бюджетного Кодекса).

2. Необходимость нормы пункта 2 статьи 161 Кодекса вызвана наличием такого субъекта бюджетного процесса, как получатель бюджетных средств (статья 162 БК). Получатель бюджетных средств - понятие более широкое, чем бюджетное учреждение. В то же время в бюджетном процессе данные понятия неразрывно связаны, и на любого получателя бюджетных средств при их расходовании распространяются ограничения, установленные для бюджетного учреждения. В качестве примера можно привести исполнительный орган Союза России и Беларуси, организации потребкооперации и др. Не являясь бюджетными организациями по признаку несоответствия организационно - правовой форме, такие организации по всем другим параметрам подпадают под регулирование законодательства для бюджетных учреждений.

3. Ранее, до разработки Бюджетного кодекса, так называемые средства, получаемые бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, именовались внебюджетными средствами и действительно таковыми являлись, так как учитывались бюджетными учреждениями на основе отдельной сметы доходов и расходов по специальным средствам и не включались в состав доходов соответствующего бюджета.

Новация Бюджетного кодекса состоит в том, что вышеуказанные средства включены в состав доходов бюджетов (статья 42 Кодекса), то есть отныне являются бюджетными средствами, поступление и расходование которых отражаются по единой смете доходов и расходов учреждения.

Необходимо отметить, что введенный законодателем термин "средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" является крайне неудачным и не соответствует его действительному значению. Данное понятие априори заставляет предположить право бюджетного учреждения заниматься коммерческой деятельностью, что противоречит статье 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой "некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям". Необходимость уйти от понятия "внебюджетные средства" продиктовала потребность поиска новой дефиниции, но более удачным по смыслу и содержанию в данном случае, например, был бы термин "средства, полученные из внебюджетных источников".

Средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учитываются на специально открываемых счетах в соответствии с Инструкцией о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов, утвержденной Приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. N 46н. В соответствии с данной Инструкцией расчетно - денежные документы на осуществление кассового расхода принимаются органом федерального казначейства от клиента только в пределах остатка средств, отраженного на его лицевом счете по учету внебюджетных средств, и назначений сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам. Орган федерального казначейства отказывает также в приеме платежного поручения и оформлении чека на получение наличных денег и не несет ответственности за этот отказ в случае непредставления клиентом утвержденной сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам.

4. Практика применения нормы пункта 4 комментируемой статьи 161 БК РФ, до настоящего времени "спящей", отсутствует. Вместе с тем существующая арбитражная практика идет по такому пути, когда при неисполнении бюджетным учреждением своих договорных обязательств возмещается только сумма неисполненного обязательства, без начисления процентов за незаконное использование чужих денежных средств и иных штрафных санкций. Действительно, сложный юридический состав незаконного использования чужих денежных средств содержит в себе такие юридические факты, как факт незаконного владения данными средствами и факт пользования ими. В условиях казначейского исполнения бюджетов учреждение непосредственно не владеет выделяемыми ему из бюджета средствами, денежные средства находятся на счетах бюджетов, открытых органам, исполняющим бюджет. В том случае, если речь идет о федеральном бюджете, то это органы федерального казначейства. Кассовый расход также осуществляют данные органы по поручению бюджетного учреждения, что позволяет говорить об отсутствии факта владения учреждением средствами бюджетного финансирования. Режим счетов бюджетов четко регламентирован Правилами ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, другими нормативными документами Центрального банка Российской Федерации и не допускает произвольного пользования средствами бюджетов.

5. Порядок составления и утверждения сметы бюджетного учреждения регламентирован статьей 221 Бюджетного кодекса.

Определение сметы содержится в Инструкции о порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета, утвержденной Приказом Минфина России от 30 декабря 1999 г. N 106н, в соответствии с которой смета доходов и расходов - документ, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований, утвержденный в установленном порядке и содержащий расчетные данные по каждому целевому направлению бюджетных ассигнований. Практически аналогичное определение можно встретить в письме Минфина России от 25 августа 1999 г. N 3-12-5/62 "Перечень терминов, используемых Главным управлением федерального казначейства при подготовке проектов нормативных и инструктивных актов". Какого-либо общего нормативного документа Минфина России, регламентирующего порядок составления и утверждения сметы, не существует.

Главным действующим лицом при утверждении сметы бюджетного учреждения является его вышестоящий распорядитель средств соответствующего бюджета. При этом бюджетная заявка, направляемая бюджетным учреждением своему главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств, используется последним при доведении до нижестоящих распорядителей уведомлений о бюджетных ассигнованиях. Эти уведомления формируются после полученной главным распорядителем сводной бюджетной росписи и лимитов бюджетных обязательств на соответствующий год в соответствии со статьями 219 - 221 Кодекса.

6. Упомянутое в пункте 6 комментируемой ст. 161 БК России право бюджетного учреждения на самостоятельное расходование средств, полученных из внебюджетных источников, подразумевает расходование упомянутых выше средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Иных средств у бюджетного учреждения быть не может, и употребление термина "внебюджетные" является недосмотром законодателя. При этом право самостоятельного расходования бюджетным учреждением таких средств все-таки ограничено рамками утвержденной сметы доходов и расходов и статьями бюджетной классификации.

В том случае, если учреждение состоит на федеральном бюджете, то средства, получаемые им из внебюджетных источников (средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), должны учитываться на специальных лицевых счетах, открытых в органах федерального казначейства.

Данное требование было установлено еще Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.97 N 1082 "О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета", где Минфину России было поручено при участии Центрального банка Российской Федерации разработать и утвердить правила перевода в органы федерального казначейства счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 1998 г. N 1001 "О мероприятиях по переводу в органы федерального казначейства счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" федеральным органам исполнительной власти было предписано обеспечить закрытие в учреждениях Банка России и кредитных организациях счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности с перечислением остатков на соответствующие лицевые счета, открытые в органах федерального казначейства.

При этом Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1998 г. N 1239 было сделано исключение из общего правила для организаций образования, здравоохранения, культуры и науки, которым таким образом было разрешено иметь счета в кредитных учреждениях.

Статьей 114 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" также установлено, что средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, учитываются на счетах, открытых в органах федерального казначейства, и расходуются бюджетными учреждениями самостоятельно в пределах остатка средств на данных счетах.

В настоящее время перевод средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности в органы федерального казначейства не завершен. В основном счета бюджетных учреждений открыты в учреждениях Банка России и иных кредитных учреждениях на основании разрешений, выдаваемых в порядке, установленном Приказом Минфина России от 2 февраля 1999 г. N 9н "Об утверждении Правил оформления и выдачи в 1999 г. разрешений на открытие счетов организациям, финансируемым из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности", действие которого было пролонгировано на 2000, 2001 и 2002 гг. (Приказ Минфина России от 28 декабря 2001 г. N 120н).

В целях реализации статьи 114 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" 21 июня 2001 г. был утвержден Приказ Минфина России N 46н "О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов".

Письмом Минфина России от 25.06.2001 N 03-01-01/12-223 разъяснено, что федеральным органам исполнительной власти во исполнение подпункта "а" пункта 51 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 марта 2001 г. N 255 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" необходимо приступить к оформлению генеральных разрешений на открытие лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах федерального казначейства по правилам вышеупомянутого Приказа Минфина России от 02.02.99 N 46н. Открытие получателям средств федерального бюджета лицевых счетов по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в органах федерального казначейства будут осуществляться по мере оформления главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих генеральных разрешений и разрешений на открытие в органах федерального казначейства соответствующих лицевых счетов по учету средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Что касается порядка закрытия счетов, открытых в учреждениях Банка России и иных кредитных организациях, и перечисления остатков средств с данных счетов на счета, открываемые вновь в органах федерального казначейства, то он, в соответствии с разъяснением Минфина России, будет доведен дополнительно.

7. Необходимо иметь в виду, что бюджетное учреждение после перевода его средств на лицевые счета, открытые в органе, исполняющем бюджет (для федерального бюджета - в органах федерального казначейства), потеряло один из существенных признаков юридического лица. С этой точки зрения, бюджетному учреждению как субъекту, не являющемуся полноценным юридическим лицом, не требуется составление сметы доходов и расходов по средствам, выделяемым из бюджета ввиду наличия лимитов бюджетных обязательств, являющихся единственным достаточным основанием для осуществления финансирования (см. комментарий к статье 221 Бюджетного кодекса РФ).