Вы здесь

Комментарий к СТ 6 БК РФ

Статья 6 БК РФ. Понятия и термины, применяемые в настоящем Кодексе

Комментарий к статье 6 БК РФ:

Особое место в первой главе занимает ст. 6 БК РФ, поскольку в ней законодатель закрепил понятия и термины, применяемые в БК РФ. Данная статья БК РФ претерпела существенные изменения, внесенные ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Исключены из ст. 6 БК РФ понятия "субвенция", "субсидия". Изменены понятия "бюджет", "доходы бюджета", "расходы бюджета", "бюджетный процесс" и ряд других.

Понятие "бюджета" в новой редакции определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Законодатель исключил слово "фонд", хотя с данной позицией вряд ли можно согласиться. Ведь бюджет - это основной централизованный фонд денежных средств, который предназначен для осуществления задач и функций государства и муниципального образования. Бюджет - это абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве. Цифры статей бюджета на текущий год показывают, откуда в бюджет должны прийти доходы, как они будут перераспределяться и как расходоваться <1>.

--------------------------------

<1> Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 128.

Бесплатная юридическая консультация по телефонам:
8 (495) 150-27-42 (Москва и МО)
8 (812) 245-38-13 (Санкт-Петербург и ЛО)
8 (800) 500-46-57 (Регионы РФ)

В правовом смысле бюджет (в соответствии со ст. 84, 104, 105, 106, 114 Конституции Российской Федерации; ст. 11 БК РФ) - это прежде всего закон, разработанный в соответствии с законодательством Российской Федерации Правительством, рассмотренный и утвержденный Государственной Думой, одобренный Советом Федерации и подписанный Президентом РФ.

В ст. 11 БК РФ дается понятие "правовая форма бюджета", где содержится норма, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов - в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

И далее встает вопрос: как соотносятся понятия "форма бюджета" и "правовая форма бюджета"? Законодатель ответа не дает.

Понятие бюджетного процесса в новой редакции - это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и других участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Новеллой данного определения является включение в понятийное определение положений по осуществлению бюджетного учета, а также составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Однако по-прежнему законодатель четко не разграничивает стадии бюджетного процесса. Ведь стадией в бюджетном процессе, по мнению одного из теоретиков в области бюджетного права М.И. Пискотина <1>, является обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате которого бюджет переходит из одного "количественного состояния в другое". Данное положение не нашло отражения в новой редакции определения "бюджетного процесса". А также возникает вопрос: можно ли рассматривать в качестве самостоятельной стадии бюджетного процесса "контроль за исполнением бюджета" и "бюджетный учет"? Данные положения нуждаются в четкой правовой регламентации.

--------------------------------

<1> Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1972. С. 63.

В БК РФ введены новые понятия и термины: "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства", "единый счет бюджета", "государственные (муниципальные) услуги физическим и юридическим лицам", "государственное (муниципальное) задание", "бюджетные инвестиции", "финансовые органы", "главный распорядитель бюджетных средств", "распорядитель бюджетных средств", "получатель бюджетных средств", "бюджетное учреждение", "бюджетная смета", "ведомственная структура расходов бюджета", "главный администратор доходов бюджета", "администратор источников финансирования дефицита бюджета", "главный администратор источников финансирования дефицита бюджета", "государственная или муниципальная гарантия", "сбалансирование бюджетных обязательств", "лимит бюджетных обязательств", "текущий финансовый год", "очередной финансовый год", "плановый период", "отчетный финансовый год", "временный кассовый разрыв".

В то же время представляется необходимым изменить названия ст. 1 и 3 БК РФ, поскольку Бюджетный кодекс (ст. 1) или нормативные правовые акты (ст. 3) не могут регулировать правоотношения, так как в соответствии с теорией права правоотношение - это общественное отношение, уже урегулированное нормой права, поэтому следовало бы говорить об общественных отношениях, регулируемых Бюджетным кодексом РФ (ст. 1), и, соответственно, об общественных отношениях, регулируемых нормативными правовыми актами (ст. 3).

В новой редакции первой главы Кодекса содержится ряд норм, требующих принципиального изменения. В частности, это касается понятий, содержащихся в ст. 6 БК РФ.

Так, межбюджетные отношения определены в БК РФ как "взаимоотношения... по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса". Во-первых, понятие какого-либо явления не дается через использование того же понятия, поэтому нельзя определять отношения через отношения. Во-вторых, отношения не регулируют ни отношения, ни правоотношения, так как правоотношения - это уже урегулированные нормами права общественные отношения. В-третьих, исходя из приведенного определения, следует, что к бюджетным правоотношениям не относятся отношения по организации и осуществлению бюджетного процесса, что не верно.

В той же ст. 6 даются аналогичные по содержанию определения межбюджетных трансфертов и бюджетного кредита как денежных средств, представляемых одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы. Представляется, что редакция также нуждается в доработке, поскольку в той же ст. 6 говорится, что бюджет - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Статья 11 дополняет это определение, подчеркивая, что такой формой являются федеральный закон, закон субъекта РФ или решение представительного органа местного самоуправления. Исходя из сказанного, получается, что при осуществлении межбюджетных трансфертов или бюджетного кредита закон представляет денежные средства другому закону. В такой редакции нормы неясно, к кому предъявлять требования и кто именно несет ответственность за несвоевременное выделение средств, за недостаточность выделенных сумм и иные нарушения. Думается, что точнее было бы говорить о деятельности уполномоченных субъектов по представлению денежных средств в форме межбюджетных трансфертов или бюджетного кредита.

Законодатель в ст. 6 использует ряд следующих понятий: "расходные обязательства", "бюджетные обязательства", "публичные обязательства", "публичные нормативные обязательства", "денежные обязательства", которые определяются через категорию "обязанность". В то же время необходимо иметь в виду, что категории "обязательство" и "обязанность" являются близкими по своему содержанию, но не тождественными. Категория "обязательство" наиболее подробно разработана в теории гражданского права, в соответствии с которой обязательство, возникающее в силу определенных оснований, относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение материальных благ, в котором одно лицо (должник) по требованию другого лица (кредитора) обязано совершить действие по предоставлению ему материальных благ. В соответствии со ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности. Исходя из определения, содержащегося в ГК РФ, следует, что обязательство - более широкое понятие, включающее в себя взаимосвязанные обязанности и права должника и кредитора. В этой связи представляются теоретически неверными приведенные в ст. 6 БК РФ определения перечисленных выше обязательств. Точнее было бы говорить об обязанности соответствующего уполномоченного органа по выделению целевым назначением бюджетных средств соответствующим субъектам.