Вы здесь

Статья 2. Структура бюджетного законодательства Российской Федерации

СТ 2 БК РФ

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.

Комментарий к Ст. 2 Бюджетного кодекса РФ

1. Структура бюджетного законодательства, которой посвящена статья 2 комментируемого Кодекса, определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. Наряду с настоящим Кодексом, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят и аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления.

Если на уровне Федерации основополагающим законодательным актом, регулирующим бюджетные отношения, является Бюджетный кодекс, то в субъектах Федерации ему соответствуют, полностью или частично, акты, носящие разные наименования. В Республике Бурятия, например, подобные отношения регулируют два Закона: "О бюджетном процессе в Республике Бурятия" (принят 24 августа 1999 года) и "О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия" (принят 18 октября 2000 года), в Волгоградской области - Закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе от 29 октября 1997 года и Закон о бюджетной классификации от 26 декабря 1997 года, в Омской и Ульяновской областях - Законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и т.д.

2. Статья 2 Кодекса относит к бюджетному законодательству Российской Федерации, как уже отмечалось, федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов РФ о годовых бюджетах этих субъектов и нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год. Тем самым акты о годовых бюджетах всех уровней, принимаемые соответствующими представительными органами власти, рассматриваются в качестве актов законодательства. Они ставятся в один ряд с иными законами и нормативными правовыми актами. Однако следует иметь в виду, что они являются весьма специфичными актами законодательства, обладающими особой правовой природой.

В правовой теории и юридической практике законом принято считать акт высшей юридической силы, изданный представительным органом государственной власти или иным органом, наделенным законодательными полномочиями, и имеющий нормативный характер. А нормативным признается обычно акт, устанавливающий общие правила поведения или нормы, рассчитанные на неоднократное применение и распространяющиеся на все предусмотренные ими случаи или субъекты. Ознакомившись с содержанием ежегодных законов о бюджете на соответствующий год и актов представительных органов местного самоуправления, которыми утверждается местный бюджет, легко убедиться, что они в значительной своей части не обладают этими признаками.

Все постановления (статьи) этих актов можно разбить на три группы.

На первое место можно поставить статьи, которыми утверждаются основные показатели бюджета - общий объем бюджета по доходам и расходам, предельный размер дефицита, если он предусмотрен, суммы запланированных поступлений по главным источникам доходов, размеры ассигнований на те или иные цели, финансируемые из бюджета, и т.п. Именно эти постановления акта об утверждении бюджета составляют главное его содержание. Между тем они сами по себе не носят нормативного характера. В рамках деления всех актов органов власти на нормативные и индивидуальные их следует отнести к последним. Поэтому еще в XIX в., когда парламентское утверждение бюджета вошло в практику многих стран, возникла теория закона в формальном и материальном смысле. Она исходила из того, что поскольку бюджет не вводит каких-либо новых правоположений, он по материальному своему содержанию представляет собой обычный акт управления и лишь формально выступает как закон, так как проходит процедуру формального утверждения бюджетных исчислений парламентом. В свое время эту теорию пытались использовать в некоторых странах для оправдания практики введения бюджета в действие без одобрения его парламентом. В наши дни эта теория утратила практическое значение. Бюджет повсеместно утверждается, как правило, представительным органом государственной власти в форме закона, независимо от того, содержит он статьи нормативного характера или нет. Подобный подход обосновывается той исключительной ролью, которую бюджет играет в жизни любого государства.

Но нельзя упускать из виду, что в актах об утверждении бюджета содержатся нередко и постановления (статьи), устанавливающие общие правила или нормы, рассчитанные на многократное применение, однако действующие лишь в пределах ограниченного срока - одного бюджетного года. Это весьма специфические нормы. Если обычно принимаемые законодателем правовые нормы рассчитываются на неопределенно длительный срок и действуют впредь до их отмены или замены другими, то нормы данной группы, содержащиеся в актах об утверждении бюджета, сохраняют свою юридическую силу лишь в пределах соответствующего бюджетного года. После истечения этого срока они автоматически утрачивают свою силу и применяться не могут.

Типичными примерами таких норм являются статьи актов об утверждении годового бюджета, регулирующие распределение различных видов доходов между уровнями бюджетной системы, устанавливающие конкретные процентные размеры поступлений от тех или иных источников в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и в местные бюджеты (все или отдельные из них).

В актах об утверждении годового бюджета, особенно на федеральном уровне, имеются обычно и статьи, которые можно отнести к третьей группе - статьи, содержащие типичные, "полноценные" правовые нормы, действие которых не ограничено каким-либо сроком.

Так, статьей 61 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" установлено, что "средства в счет возврата ранее выданных из федерального бюджета бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и платы за пользование ими вносятся в федеральный бюджет.

Возврат бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими приравниваются к обязательным платежам в бюджет".

Аналогичный характер имеет и статья о бюджете на 2000 год. Ею предусматриваются виды санкций, которые Правительство Российской Федерации вправе применять к отдельным субъектам Российской Федерации и закрытым административно - территориальным образованиям в случае нарушения ими установленного федеральным законодательством порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет.

Эти и подобные им статьи актов об утверждении годовых бюджетов, устанавливающие некие общие нормы, действие которых не ограничено одним бюджетным годом, являются, строго говоря, нетипичными для таких актов. Более того, их подлинное место не в актах об утверждении годового бюджета, а в других нормативных источниках. Например, правила процитированной статьи 53 Закона о федеральном бюджете на 2000 год целесообразнее было бы включить в закон о Правительстве. Это больше отвечало бы общим требованиям к законодательной технике. Но законодатель сознательно идет на отступление от таких требований, чтобы обеспечить оперативное и своевременное законодательное решение подобных вопросов, поскольку они непосредственно связаны с утверждаемым бюджетом и имеют существенное значение для обеспечения его надлежащего исполнения.

Следует иметь в виду, что такого рода нормы, содержащиеся в актах об утверждении годового бюджета, требуют особого выделения, поскольку они носят общий характер и сохраняют свое действие и по истечении бюджетного года.

3. Часть вторая статьи 2 БК РФ воспроизводит ставшие обычными общие правила иерархии законов и других нормативных актов, выработанные юридической наукой и практикой и соблюдаемые повсеместно. Согласно этим правилам любые законы и иные правовые акты не могут противоречить Конституции как акту наивысшей юридической силы, обычные законы не могут противоречить конституционным законам, а также такому специфическому общему законодательному акту, как Кодекс, а в случае расхождения между различными законами, регулирующими один и тот же предмет, действует закон, принятый позднее, и т.д.

Следует обратить особое внимание на то, что согласно части второй комментируемой статьи 2 Бюджетного кодекса в случае противоречия между этим Кодексом и другими нормативными актами, регулирующими бюджетные отношения на любом уровне - федеральном, региональном или местном, должен непосредственно применяться сам этот федеральный Кодекс. Однако это не снимает проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения.

Одно из таких противоречий возникло, например, в том, как урегулирован вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении образования и деятельности внебюджетных фондов. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ исходит из того, что "порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации" устанавливается законом субъекта Российской Федерации. А Бюджетный кодекс вообще не предусматривает создания внебюджетных фондов субъектов Федерации. Он говорит лишь о "территориальных государственных внебюджетных фондах", которые находятся в федеральной собственности и, следовательно, представляют собой составные части федеральных внебюджетных фондов, хотя и утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов Федерации (статьи 143 - 145 Бюджетного кодекса). Между тем некоторые субъекты Федерации, опираясь на Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, внесли соответствующие изменения в свое законодательство. Так, в Республике Бурятия 18 октября 2000 года был принят уже упоминавшийся Закон N 501-II, в котором была воспроизведена норма Федерального закона от 6 октября 1999 года об образовании и деятельности внебюджетных фондов субъектов Федерации. В связи с этим Верховный Суд Республики Бурятия по заявлению прокурора Республики своим решением от 22 декабря 2000 года признал положения Закона, устанавливающие полномочия Народного Хурала Республики по утверждению проектов бюджетов внебюджетных фондов Республики, противоречащими федеральному законодательству (Бюджетному кодексу), недействующими и не подлежащими применению. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила это решение Верховного Суда Бурятии в силе. Тем самым было подтверждено, что отношения, касающиеся внебюджетных фондов, должны регулироваться применительно к субъектам Федерации Бюджетным кодексом Российской Федерации, его статьями 143 - 145.

Вопрос о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации в отношении образования и деятельности внебюджетных фондов был рассмотрен по запросу администрации Алтайского края Конституционным Судом Российской Федерации. Своим Постановлением по этому делу от 18 января 1996 года Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции Российской Федерации положения Устава Алтайского края, согласно которым Законодательное Собрание края вправе устанавливать порядок образования в крае внебюджетных фондов и утверждать положения о них. Но Конституционный Суд РФ при этом опирался на статью 77 Конституции с учетом положений действовавшего в то время Федерального закона от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления". А этот Закон прямо закреплял право представительных органов власти субъектов Федерации "принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов" за счет строго определенных источников средств (ст. 22). Однако с принятием Бюджетного кодекса указанный Закон утратил силу. Это, естественно, необходимо учитывать, обращаясь к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года "по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края".